Wat houdt handhaving van natuurwetgeving in?
De CAR-WEN-werkgroep legt de basis voor een formeel netwerk voor handhaving van natuurwetgeving in de bredere Caribische regio, gericht op het voorkomen, verminderen en beëindigen van wildlifecriminaliteit die de biodiversiteit, natuurlijke hulpbronnen en de daarvan afhankelijke gemeenschappen bedreigt. Daarom verdient één fundamentele vraag een duidelijk antwoord: wat bedoelen we eigenlijk met ‘handhaving van natuurwetgeving’?
Het korte antwoord is dat de betekenis afhangt van drie samenhangende begrippen: ‘wilde flora en fauna’, ‘wildlifecriminaliteit’ en de ‘handhavingsacties’ die worden ondernomen om die criminaliteit te voorkomen, te verminderen en erop te reageren. Als een van die definities verandert, verandert ook de praktische betekenis van ‘handhaving van natuurwetgeving’.
In dit artikel leggen we deze bouwstenen in gewone taal uit en brengen we ze vervolgens samen in een heldere definitie van handhaving van natuurwetgeving, zoals de CAR-WEN-werkgroep die in haar werkzaamheden gebruikt.
Wat verstaan we onder ‘wilde flora en fauna’?
Bij het horen van het woord ‘wildlife’ denken veel mensen aan niet-gedomesticeerde landdieren, vooral aan soorten die het meest zichtbaar zijn in het dagelijks leven of in toegankelijke beschermde gebieden en dierentuinen. Die beperkte betekenis komt vaak voor, maar omvat niet alle levende organismen waarop wildlifecriminaliteit en de handhaving van natuurwetgeving in de bredere Caribische regio betrekking hebben.
In de praktijk kan ‘wildlife’ veel ruimer worden opgevat dan alleen landdieren. Het kan ook zeedieren, land- en zeeplanten en andere vormen van biodiversiteit omvatten, zoals ongewervelden en schimmels, met de nadruk op wilde, niet-gedomesticeerde organismen en populaties. Deze bredere definitie is belangrijk omdat wildlifecriminaliteit in de bredere Caribische regio vaak betrekking heeft op een grote verscheidenheid aan organismen die ecologisch belangrijk kunnen zijn en te maken kunnen krijgen met exploitatie, handel of andere schadelijke activiteiten. Voorbeelden zijn landdieren zoals papegaaien, zangvogels en leguanen, en zeedieren zoals zeeschildpadden, koralen, kreeften, kroonslakken, haaien, roggen en palingen, evenals landplanten zoals wilde orchideeën, cactussen en bomen die hout leveren, en zeeplanten zoals zeegrassen en zeealgen.
Even belangrijk is dat wilde organismen niet los kunnen worden gezien van hun leefgebieden en ecosystemen zonder afbreuk te doen aan wat we proberen te beschermen. Soorten zijn afhankelijk van de natuurlijke systemen die hen in stand houden. Schade aan leefgebieden en ecosystemen leidt daarom vaak rechtstreeks tot schade aan wilde organismen, ook wanneer er niet zichtbaar exemplaren worden gevangen, gedood, verzameld of verhandeld. In de bredere Caribische regio gaat het onder meer om aantasting van koraalriffen, mangroven, zeegrasvelden, waterrijke gebieden, bossen, stroomgebieden en nest- of voortplantingsplaatsen waarvan veel soorten afhankelijk zijn. In de praktijk betekent dit dat illegale activiteiten die ecosystemen aantasten deel kunnen uitmaken van de bredere problematiek rond wildlifecriminaliteit, omdat ze op termijn wilde populaties en de ecologische veerkracht ondermijnen.
Voor de CAR-WEN-werkgroep is het gebruik van een bredere definitie een praktische, geen filosofische keuze. Definities geven richting aan het handelen. De reikwijdte bepaalt mede wat wordt gemonitord en geregistreerd, welke instanties bevoegd zijn, wat prioriteit krijgt bij preventie en optreden, en tegen welke vormen van schade op grond van wetgeving en beleid kan worden opgetreden. Een gedeelde, praktische definitie helpt overheden en partners hun verwachtingen op elkaar af te stemmen en doeltreffender samen te werken in de bredere Caribische regio.
Blauwgele ara’s laten zien hoe veel wilde soorten voor voedsel, beschutting en nestgelegenheid afhankelijk zijn van gezonde leefgebieden. Foto: Roger Neckles.
Wat verstaan we onder ‘criminaliteit’ en ‘wildlifecriminaliteit’?
Net als ‘wildlife’ is ‘criminaliteit’ een complexer begrip dan het op het eerste gezicht lijkt. Soms gaat het bij wildlifecriminaliteit om een duidelijke overtreding van de wet: het illegaal onttrekken van organismen aan de natuur, een illegale verkoop of een illegale zending die via een haven of luchthaven wordt vervoerd. In andere gevallen bevindt het probleem zich in een grijs gebied waarin daadwerkelijk schade ontstaat, maar de regels onduidelijk zijn, per land verschillen, in de praktijk moeilijk toepasbaar zijn of helemaal ontbreken.
Volgens klassieke definities is criminaliteit een schending van wet- of regelgeving, met inbegrip van verplichtingen uit relevante internationale overeenkomsten. Bij ‘wildlifecriminaliteit’ wordt datzelfde begrip toegepast op wilde flora en fauna, producten daarvan en activiteiten die wilde organismen en hun leefgebieden schaden. Deze definitie houdt het begrip praktisch, omdat zij rechtstreeks aansluit bij de zaken waarvoor instanties bevoegd zijn op te treden en waarbij overheden hun inzet kunnen afstemmen via handhaving, naleving en samenwerking.
In de praktijk zijn de juridische grenzen van ‘wildlifecriminaliteit’ echter niet altijd eenduidig. Regels kunnen per rechtsgebied verschillen, waardoor dezelfde activiteit van land tot land heel anders wordt behandeld. Sommige wetten kunnen verouderd zijn of onvoldoende aansluiten bij de praktijk van natuurbescherming en natuurbeheer. Dat kan leiden tot mazen in de wet, ongelijke handhaving of verwarring bij zowel handhavers als het publiek. In andere gevallen is het probleem niet dat de wet onjuist is, maar dat zij onvolledig of onduidelijk is, of dat de procedures en capaciteit ontbreken die nodig zijn voor een consistente uitvoering.
Voor de CAR-WEN-werkgroep is dit de reden om het begrip ‘criminaliteit’ nauwkeurig te omschrijven en tegelijk grijze gebieden te erkennen. Regionale samenwerking werkt het best wanneer deelnemende staten een gedeeld beeld hebben van wat binnen hun rechtsgebieden illegaal is en waar belangrijke verschillen in wet- of regelgeving de grensoverschrijdende coördinatie kunnen beïnvloeden. Aandacht voor onduidelijke, uiteenlopende of ontbrekende regels helpt ook vast te stellen waar duidelijkere definities, geactualiseerde benaderingen of sterkere wettelijke en regelgevende kaders op termijn betere resultaten kunnen opleveren, met respect voor de soevereiniteit van de deelnemende staten.
Illegale jachtkampen kunnen juridisch complexe situaties opleveren: in sommige rechtsgebieden kan het gebruik van een bouwwerk als woning de mogelijkheden voor doorzoeking zonder rechterlijk bevel beperken zolang het bewoond is, ook als het illegaal is gebouwd. Foto: Nurture Nature.
Wat verstaan we onder ‘handhavingsacties’?
Bij het horen van het woord ‘handhaving’ denken mensen vaak aan de meest zichtbare vormen ervan: patrouilles, inspecties, inbeslagnames, bekeuringen en aanhoudingen. Ook zien zij handhaving vaak als een taak die vooral door overheidsinstanties wordt uitgevoerd. Die acties en partijen zijn essentieel, maar vormen slechts een deel van wat nodig is om wildlifecriminaliteit op langere termijn structureel terug te dringen.
In de praktijk kunnen ‘handhavingsacties’ ruimer worden opgevat als het volledige scala aan acties waarmee uiteenlopende maatschappelijke partijen wildlifecriminaliteit voorkomen, verminderen en erop reageren. Deze bredere visie omvat het operationele werk van handhavingsinstanties en de daaropvolgende gerechtelijke procedures, maar ook de acties die de voorwaarden scheppen voor doeltreffendere handhaving op lange termijn, vooral in complexe, grensoverschrijdende contexten zoals de bredere Caribische regio.
Handhavingsacties kunnen bijvoorbeeld bredere inspanningen voor gedragsverandering omvatten om de vraag naar illegale producten van wilde flora en fauna te verminderen, hervormingen van wet- en regelgeving om mazen te dichten en bevoegdheden te verduidelijken, en toezicht en controle op het gebied van bioveiligheid om de bescherming aan de grenzen tegen invasieve soorten en bijbehorende risico’s te versterken. Ook kennisontwikkeling en kennisbeheer kunnen hieronder vallen, zoals onderzoek, gegevensverzameling en de ontwikkeling van analytische hulpmiddelen waarmee instanties trends beter kunnen begrijpen en beperkte middelen gerichter kunnen inzetten. In sommige contexten kan dit ook de ontwikkeling van alternatieve bestaansmiddelen omvatten, waardoor de prikkels voor illegale activiteiten die wilde organismen schaden, afnemen.
Deze bredere visie verandert ook het beeld van wie bij handhaving betrokken is. Overheden en bevoegde instanties blijven centraal staan, maar doeltreffende handhaving is vaak afhankelijk van een breder netwerk van ondersteunende partijen. Gebruikers van natuurlijke hulpbronnen, zoals vissers en jagers, spelen een belangrijke rol: hun dagelijkse beslissingen over legaliteit, seizoenen, methoden en het melden van mogelijke overtredingen kunnen risico’s verkleinen of juist kansen scheppen voor wildlifecriminaliteit. Maatschappelijke organisaties kunnen bijdragen aan monitoring, het melden van mogelijke overtredingen en publieksvoorlichting. Universitaire onderzoekers en technische deskundigen kunnen toegepast onderzoek en analytische ondersteuning bieden die de besluitvorming en de gerichte inzet van middelen versterken. Gemeenschapsgroepen, waaronder groepen die betrokken zijn bij het beheer en de zorg voor beschermde gebieden of die deze gebieden regelmatig gebruiken en waarderen, kunnen de lokale naleving versterken en helpen mogelijke overtredingen vroegtijdig te melden. Ook bedrijven, waaronder dierenwinkels en leveranciers van uitrusting, kunnen invloed uitoefenen op de legaliteit en dagelijkse praktijken, op manieren die risico’s verkleinen of illegale activiteiten mogelijk maken. Deze rollen vervangen het overheidsgezag niet, maar kunnen de voorwaarden versterken voor consistentere en duurzamere handhaving.
Voor de CAR-WEN-werkgroep heeft deze bredere benadering praktische waarde. Zij weerspiegelt het feit dat betere handhaving van natuurwetgeving in de bredere Caribische regio gecoördineerde actie van verschillende instellingen, disciplines en partners vereist. Ook ontstaat zo een gedeeld begrip van het volledige scala aan benaderingen om wildlifecriminaliteit op termijn te voorkomen, te verminderen en erop te reageren.
Handhaving van natuurwetgeving omvat veel meer dan aanhoudingen en inbeslagnames. Ook preventie, monitoring en het werk dat de voorwaarden schept voor doeltreffende handhaving maken er deel van uit. Foto: Nurture Nature.
‘Handhaving van natuurwetgeving’ in de praktijk brengen
Samen bieden deze definities een praktische werkdefinitie van ‘handhaving van natuurwetgeving’. Voor de CAR-WEN-werkgroep omvat dit begrip de gecoördineerde acties en de partijen die deze uitvoeren om wildlifecriminaliteit die wilde organismen en hun natuurlijke leefgebieden in de bredere Caribische regio treft, te voorkomen, te verminderen en erop te reageren. Het begrip omvat het systeem als geheel: zowel het zichtbare optreden van handhavingsinstanties als het ondersteunende werk dat preventie, naleving en coördinatie tussen rechtsgebieden mogelijk maakt en op termijn bijdraagt aan doeltreffender beheer van wilde flora en fauna.
Deze benadering van definities komt terug in de kerndocumenten en hulpmiddelen van de werkgroep. Het concept-Memorandum van Overeenstemming (MOU) definieert kernbegrippen, waaronder ‘wilde flora en fauna’, ‘wildlifecriminaliteit’ en ‘handhaving van natuurwetgeving’. Ook beschrijft het een breed scala aan samenwerkingsgebieden die samen laten zien wat handhaving van natuurwetgeving in de deelnemende staten in de praktijk kan omvatten. Het Strategisch Plan bouwt daarop voort door belangrijke vormen van wildlifecriminaliteit en handhavingsuitdagingen in de regio te identificeren en uiteenlopende strategieën te beschrijven om deze aan te pakken. De Toolkit voor snelle beoordeling wordt eveneens ontwikkeld om partners te helpen niet alleen duidelijke wetsovertredingen te beoordelen, maar ook omstandigheden in grijze gebieden die de resultaten beïnvloeden, zoals lacunes in regelgeving, ongelijke uitvoering en capaciteitsbeperkingen.
Samen zetten deze documenten en hulpmiddelen gedeelde begrippen om in praktische richtlijnen. Ze helpen de CAR-WEN-gemeenschap, Caribische overheden en partners hun verwachtingen op elkaar af te stemmen, vast te stellen waar coördinatie nodig is en een passende combinatie van benaderingen te kiezen voor uiteenlopende problemen en situaties rond wildlifecriminaliteit in de bredere Caribische regio.
Toewerken naar regionale actie
De kern is eenvoudig: ‘handhaving van natuurwetgeving’ hangt af van hoe we gezamenlijk de begrippen ‘wilde flora en fauna’, ‘wildlifecriminaliteit’ en ‘handhavingsacties’ begrijpen. Wanneer die definities veelomvattend, praktisch en gedeeld zijn, kunnen overheden en partners doeltreffender samenwerken om de juiste combinatie van benaderingen te kiezen voor de verschillende uitdagingen rond wildlifecriminaliteit in de bredere Caribische regio.
De CAR-WEN-werkgroep zal haar definitie van handhaving van natuurwetgeving blijven gebruiken als praktisch uitgangspunt in haar documenten, hulpmiddelen en gezamenlijke werkzaamheden. Terwijl de werkgroep verder bouwt aan de basis voor een volledig gevestigd regionaal netwerk, helpt deze gemeenschappelijke taal om de inspanningen op elkaar afgestemd te houden en gedeelde prioriteiten gemakkelijker om te zetten in concrete actie.
